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潘勇:计天下之利,谋国家之益
浅谈政府产业投资的政策性导向,与国有背景托管机构的市场化运营
 
文:中国国投高新产业投资有限公司董事长、党委书记 / 潘勇
 
 

近十年来,国有、民营和外资背景的各类股权投资基金迅猛发展,对金融服务实体经济、提高直接融资比重、促进创新创业、提升多层次资本市场运行效率、推进供给侧结构性改革,起到了重要作用。其中,国家政策性引导资金以及具有国资背景的管理机构扮演了重要角色。截止2019年2月底,中央及各地方政府共设立政策性引导基金2108支,募资规模达到3.92万亿,占同期私募股权投资基金和创投基金总规模的45%。


政府政策性引导基金具有行业政策性强,产业覆盖面广,单个基金规模大等特点。


伴随国家进入新常态,国内外政治、经济、金融环境发生了深刻变化。国际上,我们面临百年未有之大变局,经济全球化遭遇前所未有的挑战;在国内,国家经济正处在新旧动能的转换期,结构调整不断深入。私募股权基金市场面临新的形势,特别是减持新规、资管新规、政府投资条例等监管新政相继出台,给政府主导设立的新兴产业引导基金的运营管理提出了新的要求。借此机会,我想就政府财政产业引导资金管理演变及其变革逻辑与国有背景托管机构的转型发展谈几点认识,供大家参考。


一、政策性产业引导资金管理的发展演变和改革逻辑


(一)发展脉络


回顾我国利用财政性资金助推相关产业发展的历程,大致经过了无偿拨款、拨改贷、经营性基金、股权投资四个阶段。


第一阶段,无偿拨款。建国之后、改革开放之前,我国产业建设和投资实行国家统一管理,财政无偿拨款,统收统支,集中财力、物力保证国家重点行业建设的需要。


第二阶段,拨改贷。为了明确投资责任、改善投资结构、提高投资效益,1979年,按照资金有偿使用原则进行“拨改贷”试点,1985年“拨改贷”在全国推行。


第三阶段,经营性基金。1988年,国家投融资改革正式拉开序幕,建立中央经营性基金,并配套成立六大专业投资公司,以经营性基金为基础,运用政府投资平台,通过债权或股权方式对相关产业和重要领域进行投资开发、经营和管理。


第四阶段,股权投资基金。政府以私募股权投资基金的方式助推产业发展,财政资金与各类社会资本一道共同设立政策性基金,按照市场化股权投资方式扶持特定行业和特定领域,政府投资基金更加关注投资放大效应和引领效果。


(二)改革逻辑


从政府投资资金引导产业发展的演变过程可以看出政府投融资体制改革的清晰脉络,即由单纯政策性(无偿)→明确并落实主体责任(有偿)→运用市场手段提升运营效率和效益(投资)→界定政府投资边界、强调政策属性的过程(权益)。


十九大报告指出“坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用体制机制的弊端”,让市场起决定性作用与发挥好政府职能作用有机结合起来,该由市场运作的事情应由市场决定,政府做民生、命脉以及市场暂时不能有效配置资源的事情,坚持应有所为、有所不为,通过引导社会资本参与,共同实现社会协调发展的目标。



二、新时期政府引导资金的投资政策导向


最近国务院对政府投资行为进行进一步的规范,出台了《政府投资条例》,其第三条明确规定:


政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主。


国家完善有关政策措施,发挥政府投资资金的引导和带动作用,鼓励社会资金投向政策规定的领域。


国家建立政府投资范围定期评估调整机制,不断优化政府投资方向和结构。


按照前述财政资金引导产业发展演变的逻辑,新时期政府引导资金的政策导向应该是:站在国家安全、稳定、发展的高度,关注命脉与民生,引导并推动技术创新,在“市场失灵”领域,行使政府引导职能,有效实施国家战略。


《政府投资条例》符合投融资体制改革的逻辑走向,明确了新时期政府产业引导资金的投资政策导向。



三、国资背景的受托管理机构的转型的思考


正确处理政府与市场的关系是实现社会、经济平稳、健康发展的关键,也是我国改革开放以来取得一系列发展成果的经验总结。作为以国资为背景的股权基金受托管理机构,既传承着国家队的“基因”,肩负着服务国家战略的重任,同时又是独立的市场竞争主体,既要行使国家赋予的使命,又要平等地参与市场竞争。在监管环境日趋完善的形势下,国有背景投资管理机构在基金运营的募投管退各个环节,都面临新的挑战和考验,要想不辱使命最根本的是不忘初心,我认为应该做好以下几点:


(一)正确处理政策性与商业性的关系,实现社会效益与经济效益的有效融合


一是要牢固树立为国而投的理念,把政策性要求作为投资首要条件和必要条件,服务、服从国家战略是绝对的!


随着我国经济社会不断进步,股权投资基金已经成为我国市场经济发展的重要推动力,是协调资金流向、引导行业发展关键抓手。


为出资人服务是投资基金的商业逻辑,满足政策性要求是政策性股权投资基金的设立宗旨,服从、服务于国家战略,实施政策引导、推动相关行业发展,补齐经济发展的薄弱环节,是国资背景管理机构应尽的政治责任和历史使命,也是股权投资基金国家队“初心”的根本所在。从这个角度看,政策性要求应该是我们选择项目的先决条件,也是投资项目的绝对条件!


在面对市场风险大、回报周期长等悠关国计民生、国家命脉的重要行业和关键领域,国资背景的管理机构应在符合政策性、科学决策基础之上,敢为市场不敢为之举,弥补市场这只看不见的手的短板,承担起应有的社会责任,发挥有效推动经济高质量发展的中坚作用。


二是要提高运营效率,把商业性作为投资的充分条件和有效手段,追求效益最大化是相对的!


投资在符合政策要求的前提下,把商业性作为选择项目的相对充分条件,通过市场化运作提高运行效率和效益回报,用项目的利益最大化来衡量投资决策的最优化,是基金管理机构的运营逻辑。否则,政府设立的基金对社会资本将失去吸引力,国有股权投资基金就会缺乏动力与活力,自身发展也将难以为继。


三是把握好政策性的方向原则,运用好商业性的效益和效率,实现社会效益与经济效益的双融合!


政策性要求是投资的前提和方向,国家战略是我们最终要实现的目标,商业性和市场化是提高投资效率和效益的方式与手段。没有政策性要求,投资行为很可能偏离方向,就会忘了初心和使命;只讲政策性要求,没有效率和效益,也不可能将目标利益最大化,实现可持续发展。合理的做法是,在遵循政策性的原则下,充分发挥职业经理人选聘、市场化薪酬、团队持股、超额收益分成、跟投等市场化制度和机制的设计,把团队利益与出资人利益紧密捆绑,最大限度激发动力和活力,更准确、更有效、更全面服务国家战略,把资金投向国家政策真正需要扶持的经济主体。


(二)坚持以实业投资为本,助推传统制造业的转型升级和新兴产业的创新发展


实体经济是社会财富和综合国力的基础,是强国之本,富民之基。实业强则经济强,实业稳则国家稳。“国家强大要靠实体经济”,“实体经济是国家的本钱”……习近平总书记多次提出有关实体经济的重要论断。


从全球看,实体经济尤其是制造业,已经成为经济大国争夺的战略制高点。比如,美国的“再工业化”、德国的“工业4.0”计划、英国的2050战略……这是全球产业竞争格局重大调整的走势图,也昭示一个颠扑不破的真理:一个国家不管多大多强,经济发展归根结底还是需要依托实体经济,经济“空心化”和“脱实向虚”意味着巨大的金融和经济风险。


从国内看,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。持续推进实体经济转型升级、结构优化、核心竞争力的增强,推进中国制造向中国创造转变,中国速度向中国质量转变,制造大国向制造强国转变已经成为国家战略,围绕国家战略专注实体投资,助推传统产业的转型升级和新兴产业的创新发展,这是国有背景托管机构的责任之本、使命之源,我们必须始终坚持、坚守。


(三)专注技术创新,聚焦科研成果转化,谨慎对待模式创新


科技创新是社会生产力的第一动力,是现代化经济体系的战略支撑,已经成为国家综合国力和国际竞争的决定性因素。


历史上,世界经济中心几度转移,其中有一条清晰的脉络,就是科技创新一直是支撑经济中心地位的强大力量,领先的科技和尖端的人才流向哪里,发展的制高点和经济竞争力就转向哪里。现阶段,中国发展面临着不充分、不平衡的问题。表面看是发展速度问题,实际上是质量、竞争力和结构问题,其决定性因素仍然是科技创新。面对日新月异的科学技术变革,面对日益强化的资源环境约束,面对以技术创新和技术升级为主要特征的国际竞争,我国在基础研究、关键技术、基础材料等领域仍然存在大量受制于人的“卡脖子”技术,已经成为经济发展和国家安全的瓶颈制约(中美贸易摩擦就是例证)。只有实现科技强,才能实现产业强、经济强和国家强,才能够真正实现中华复兴的中国梦。


作为国资背景的管理机构,我们投资的重点和关注点应该是技术创新,而非模式创新,特别应该关注重要的核心技术、关键零部件制造、新材料应用、新能源开发等领域的创新。在遵循政策性要求的前提下,必须聚焦产业,坚持专业化管理;深耕行业,加强行业基础研究。由机会导向型向投研导向型转变,由追捧独角兽项目向发现、挖掘、培育独角兽企业转变。打通技术研发成果转化的通道,把技术与市场连接起来,成为技术创新、技术转化、技术应用的协调者、转化者、推动者,引导并推动社会资本投向国家需要的、能代表制造业未来发展水平和方向的行业领域,形成国家参与国际竞争的核心支撑和坚强力量。


百舸争流、大浪淘沙。作为国有背景的受托管理机构,要抓住机遇,以服从、服务国家战略为根本,以市场化运作为手段,共同推动并营造中国经济高质量发展的新局面!

 
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